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附件1

關于促進可再生能源供熱的意見（征求意見稿）

       可再生能源供熱主要包括地熱能供熱、生物質能供熱、太陽能熱利用、風電供熱等多種類型。積極促進可再生能源供熱利用，符合我國推進供給側結構性改革的戰略要求，是實施民生工程、治理大氣污染、落實能源生產和消費革命的重要內容，對我國實現能源轉型和建設生態文明具有重要意義。可再生能源供熱技術類型多，應用范圍廣，既可集中亦可分散利用，在取代散煤供熱方面可發揮重要作用。為加快推進我國可再生能源供熱利用，現提出以下意見：

       一、 總體要求

       （一）指導思想

       全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中和六中全會精神，按照習近平總書記提出的推動能源生產和消費革命戰略思想，根據黨中央國務院推進清潔能源取暖的戰略部署，深入推進供給側結構性改革，以替代城鎮直接燃煤供熱和城鄉民用散煤取暖為重點領域，通過在城鄉全面推廣可再生能源供熱技術，減少或避免在人口密集地區的煤炭直接燃燒，減少大氣污染，有效支撐能源轉型和產業結構調整，促進生態文明建設順利推進。

       （二）基本原則

       ——優先利用，經濟高效。樹立優先利用可再生能源的能源消費新理念，將可再生能源供熱作為區域能源規劃的重要組成部分，特別是在城鎮規劃和新農村建設中，做好可再生能源供熱資源評估，將可再生能源供熱融入城市發展規劃。

       ——因地制宜，統籌優化。根據區域資源條件、經濟發展水平、基礎設施條件，統籌各類供熱資源和技術，選擇合適的可再生能源供暖路線。北方城鎮地區以集中供暖為主，分散式清潔取暖作為補充。在農村地區，根據人口集中度和資源條件，因地制宜發展區域集中式或分散式清潔取暖。

       ——多能互補，綜合集成。發揮各類可再生能源的優勢，推動可再生能源與常規能源體系融合，統籌規劃區域內熱力和電力等能源系統，建立可再生能源與傳統能源協同互補、梯級利用的綜合熱能供應體系。

       ——上下聯動，全面推進。構建科學高效的政府推動責任體系和工作機制，明確國家、省級、市縣級政府責任。綜合考慮大氣污染防治緊迫性、經濟承受能力、工作推進難度等因素，按城市主城區、城鄉結合部、農村地區三個層次全面推進清潔取暖。

       （三）工作目標

       到2020年，全國可再生能源取暖面積達到35億平方米左右，比2015年增加約28億平方米，可再生能源供熱總計約1.5億噸標準煤。在京津冀及周邊地區，可再生能源供暖面積達到10億平方米，長三角地區可再生能源供暖（制冷）面積達到5億平方米。在城鎮和農村地區實現較大規模的可再生能源替代民用散煤取暖。

2020年可再生能源供熱開發利用主要指標

       二、 主要任務

       （四）樹立可再生能源優先理念，做好供熱統籌規劃

       樹立優先利用可再生能源理念，將可再生能源供熱作為城鄉能源規劃的重要內容和優先供熱方式，在農村散煤替代、城鎮新區建設、舊城區改造、新農村建設、異地搬遷、產業園（區）建設的規劃中，優先做好可再生能源供熱資源評估，建立可再生能源與傳統能源協同的多源互補和梯級利用的綜合能源利用體系。在大氣污染治理重點區域的“2+26”城市和新能源電力富余的“三北”及區域能源轉型綜合應用示范地區，全面推廣可再生能源供暖，積極推動可再生能源工業供熱。

       （五）積極推廣地熱能熱利用

       鼓勵地熱能資源豐富地區建立地熱能供熱利用體系。在地熱資源豐富地區，大力推廣中深層地熱供暖，在具備資源條件的中心城鎮，將其作為首選集中供暖熱源。在冬冷夏熱、冷熱雙供需求旺盛的中部和南方地區開展淺層地熱能利用。

       （六）積極發展生物質能供熱

       因地制宜推進農林廢棄物、城市垃圾等生物質能綜合開發，推廣先進低排放生物質成型燃料供熱，在農作物秸稈資源量大的地區推行生物質熱電聯產集中供暖或工業供熱。

       （七）結合可再生能源消納推廣清潔電力供熱

       在風能太陽能資源富集、供熱需求量大、電力供應相對過剩的“三北”地區，以解決棄風棄光等問題為重點，結合可再生能源電力消納推行清潔電力供熱，利用富余可再生能源電力替代燃煤供熱，同時因地制宜推廣可再生能源電力與地熱及低溫熱源結合的綜合性綠色供熱系統，提高清潔電力本地消納利用。

       （八）大力推廣太陽能熱利用多元化發展

       在繼續推廣太陽能建筑一體化基礎上，加快各類中高溫太陽能熱利用技術在工業領域應用，滿足熱水、取暖、蒸汽、制冷等各種品質用熱/用冷需要。在適宜地區推廣跨季太陽能蓄熱工程供熱。

       （九）大力推動城鎮可再生能源供熱利用

       在傳統集中供暖地區，結合城市替代散煤供熱，推廣蓄熱式電鍋爐、中深層地熱能供暖、生物質熱電聯產和成型燃料供熱等可再生能源技術。在傳統非集中供暖地區，重點普及地熱能供暖制冷、太陽能、分散式可再生能源電采暖等技術。在醫藥、陶瓷、造紙、服裝紡織等工業生產領域，充分利用地熱能、生物質能、太陽能等可再生能源作為常規能源系統的基礎熱源。采用熱泵等技術實現工業廢物和余熱資源的能源化利用。

       （十）在農村地區全面推廣可再生能源替代散煤

       在人口密集的中心城鎮、城市中心村、城鄉結合部等地區，重點通過城區供熱管網延伸擴大集中供暖范圍。在離城鎮較遠的農村，重點采用小型集中式或分散式供暖，因地制宜采用清潔電力采暖、太陽能采暖、地熱能采暖、沼氣采暖、生物質成型燃料采暖以及組合采暖等方式。

       （十一）創新供熱應用模式

       通過可再生能源與化石能源耦合、可再生能源系統集成等模式，建立一批分布式能源站示范工程，利用“互聯網+能源”建立能源供給側和需求側響應機制。通過跨區域清潔電力消納，探索京津冀周邊地區可再生能源協同發展。在熱電聯產廠、區域能源站等供熱系統中試點和推廣短期蓄熱和季節性儲熱等蓄熱技術，為電力系統和熱力系統提供靈活性，優化電力和熱力的生產和供應。

       三、 完善支持政策和保障措施

       （十二）加強規劃指導

       國務院能源主管部門會同國土資源、住房和城鄉建設等部門，完善城鄉供熱規劃管理制度和有關技術規范，制定可再生能源供熱總體發展方向和基本思路，指導全國各地區科學有序、規模化推廣可再生能源。地方能源主管部門會同國土資源、住房和建設等有關部門根據全國規劃要求，做好可再生能源開發利用可行性論證，將可再生能源供熱納入當地基礎設施建設專項規劃，統籌開展可再生能源供熱利用。區域能源轉型綜合應用示范工程（地區），應設立可再生能源供熱發展目標，將可再生能源供熱納入地區統一規劃，列入地區生態文明建設指標考核體系，作為節能減排考核體系的加分項。

       （十三）完善電價支持政策

       建立促進風電等可再生能源電力取暖電價機制，參與供暖的風電項目預設一定比例發電量用于供暖，電網企業降低參與供暖風電企業項目的低谷段輸配電價，使風電供暖的熱力價格達到與燃煤供熱基本相當的水平。對中深層地熱供暖和熱泵供暖（制冷）用電執行居民用電價格以及在此基礎上的峰谷電價。建立電采暖用戶電量交易平臺，對于統一使用電取暖的用戶，可在政府統一組織下，通過與風電企業電力市場化交易獲得低價電能。

       （十四）加大地熱能支持力度

       加強地熱資源勘查力度，支持有能力的企業積極參與地熱勘探評價，支持參與勘探評價的企業優先獲得地熱資源特許經營資格，將勘探評價數據統一納入國家數據管理平臺。出臺地熱能開發利用管理辦法，協調地熱探礦權、地熱水采礦、地熱水資源補償費等征收與管理辦法，加強地熱能開發利用重大工程的建設管理。對完全回灌、環保達標的地熱供暖項目實行免收或減收水資源費、礦產資源補償費等。

       （十五）優化生物質支持政策

       鼓勵和支持生物質發電企業改造為熱電聯產，政府對改造企業給予一定投資支持。將供熱管網建設納入中央預算內投資支持范圍。對生物質熱電聯產企業的發電量補貼資金優先保障及時到位。研究建立專業化生物質原料收集體系和運營機制，集中堆放生物質原料占地按公益事業用地政策。

       （十六）完善可再生能源供熱管理體系

       加快放開城鎮供熱市場準入，引導各類開發企業進入城鎮供熱市場。推動以招投標等市場化方式選擇供熱主體。引導各集中供熱特許經營區經營主體通過兼并、收購、重組等方式合并，擴大供熱特許經營區范圍。加強供熱區域內不同熱源的互通互聯，實現熱力系統最優調度。支持和鼓勵熱電聯產熱源企業發展源、網、站及熱用戶一體化的經營管理模式，減少中間管理環節，降低供熱成本。對熱源、管網、熱力收費一體化經營的供熱企業可以通過特許經營權等模式保障供熱區域和相應的供熱補貼等政策支持；供熱企業通過熱力交易售熱給熱力公司的，可在政府協調下與熱力企業簽訂長期供熱協議，保障可再生能源供熱企業的長期穩定運營；對于集中供熱無法覆蓋的用戶，以用戶投資和政府補貼結合的模式推動分散式可再生能源供熱。

       （十七）完善新能源取暖財稅金融政策體系

       對可再生能源供暖項目建設用地，按照社會公益事業劃撥使用。在稅收方面，參照公共基礎設施項目和居民供熱企業享受相關的稅收優惠政策。同時，將可再生能源供熱納入國家政策性開發性金融優先支持范圍，鼓勵發行綠色債券。出臺差別化獎補政策，對積極滿足地方民生供暖需求、改造任務重、改造成效明顯、嚴格遵守環保標準等地區的項目加大資金支持力度。

       （十八）加強環境監管力度

       建立嚴格的環境和排放標準，協調環保等相關部門加強對可再生能源供熱項目的全過程環境監管。建立和完善地熱能開發利用的市場和環境監測體系，實現對地熱能資源勘查、開發利用和環境情況的實時監測和動態評價。全面實施地熱尾水回灌、實現采灌平衡，避免對地下水和環境造成損壞。制定生物質鍋爐污染物排放標準，生物質供暖鍋爐需加裝減排設施，同步安裝在線監測系統，實現達標排放。

附件2 

《關于促進可再生能源供熱的意見（征求意見稿）》 編制說明

       一、編制背景

       （一）可再生能源供熱發展情況

       1、目前形勢

       可再生能源供熱主要包括地熱能供熱、生物質能供熱、太陽能熱利用、清潔電力供熱等。供熱是人民生活和眾多生產活動的基本能源需求，在全球終端能源消費中供熱占到50%左右，可再生能源供熱是供熱消費的重要方式。

       當前，我國居民供暖以燃煤為主。截至2016年底，山西、山東、河南等省份城市集中供熱普及率80%左右，其中，燃煤熱電聯產和區域鍋爐房供暖等占90%，可再生能源等清潔供暖占10%。同時，農村供暖基本以散煤取暖為主，農村是推進清潔取暖、防治大氣污染難度最大的區域。以山東省為例，全省除部分條件較好的農村新型社區利用燃氣、電能、生物質沼氣等清潔能源供暖外，85%以上是散煤取暖，每年散燒煤用量3000萬噸左右，冬季采暖期間各類污染物排放量平均增加30%。

       可再生能源供熱清潔低碳，可因地制宜集中供暖或分散供熱，在解決北方地區清潔供暖尤其是農村地區清潔取暖、替代散煤方面，可以發揮重要作用。

       2、發展現狀

       我國可再生能源供熱潛力很大。研究測算，我國可再生能源供熱潛力可達30億噸標準煤以上。地熱能的資源潛力最大，據國土資源部2015年調查結果，全國336個地級以上城市淺層地熱能年可開采資源量折合7億噸標準煤、全國中深層地熱資源年可開采量折合19億噸標準煤。全國可作為能源利用的農作物秸稈及農產品加工剩余物、林業剩余物和能源作物、生活垃圾與有機廢棄物等生物質資源年供熱潛力折合4.6億噸標準煤，其中，利用農作物秸稈等農林廢棄物供熱年利用潛力折合4億噸標準煤。風電等可再生能源發電按照10%電量供熱利用計算，2020年可供暖5億平方米，折合1500萬噸標準煤。

       近年來，我國可再生能源發展勢頭較好。各地區通過開展試點示范、財政補貼等方式推進清潔取暖，新能源供暖已有一定基礎。新能源供暖面積在河北省超過7200萬平方米，山東省接近1億平方米，河南省約2600萬平方米，山西省約1200萬平方米。

       各類可再生能源供熱方式增長迅速，太陽能熱利用持續增長，風電清潔供熱與生物質能供熱在示范應用的基礎上開始進入規模化發展階段，地熱能的開發利用更呈現較快增長，各地因地制宜開展了可再生能源供熱的實踐。例如，河北省雄縣中深層地熱實現地熱集中供暖330萬平方米，全部縣城幾乎都由地熱供暖，供暖費還略低于過去的燃煤供暖。山東省棲霞市利用生物質熱電聯產集中供暖250萬平方米，基本實現了縣城區域由生物質供暖。云南藏區利用小水電供暖，已在香格里拉市實施一期工程，供暖面積427萬平方米。到2015年底，包括風電清潔供熱、生物質能供熱、地熱能供熱等各類可再生能源供熱利用合計約7億平方米，折合約2000萬噸標準煤。

       從實地調研情況看，可再生能源供暖已具備可行性（參見附件）。目前，每戶居民年取暖費支付2000-3000元，收費標準一般為20元/平方米左右。空氣源熱泵在執行工商業用電價格（按0.75元/千瓦時計算）時供暖成本約34元/平方米，如執行民用電價谷電價格，供暖成本可降到20元/平方米左右。中深層地熱能供暖在執行居民電價（按0.5元/千瓦時計算）時供熱成本約20元/平方米，均接近目前居民實際采暖收費。風電供暖在輸配電價顯著降低、風電企業提供一定比例低價電的條件下，供暖成本可控制在25元/平方米以內。如果清潔取暖電價進一步降低，中深層地熱能和熱泵供暖可與現行燃煤取暖費用基本相當。

       可再生能源適合分布式利用，在解決農村地區清潔取暖、替代散煤方面可發揮重要作用。因此，在同樣的支持政策條件下，可再生能源供暖更具有優勢，在多種清潔能源取暖方式中，應優先考慮可再生能源。

       （二）存在問題

       目前，我國供熱體制機制存在一些共性問題：一是城鎮供熱市場化程度低，城鎮供熱市場對社會投資開放不夠，供熱企業靠政府補貼生存，擁有新技術和成本優勢的可再生能源供熱企業很難進入城鎮供熱市場。二是供熱計量及收費不科學，按面積向用戶收費的供熱企業獲取政府政策保護下的壟斷利益，按吉焦（GJ）向供熱企業售熱的清潔供暖企業的熱價受到壓制，兩個環節的投資收益相差較大。三是供熱配套基礎設施建設落后，建設投資缺口大，新建小區供熱、管網投資可由城市建設配套費解決（如鄭州市供熱管網按55元/平方米收取），但老舊小區供熱、管網建設和改造無資金來源，農村地區的供熱、管網投資缺乏可靠資金渠道。

       同時，可再生能源供熱領域也存在著一些特殊問題和困難，主要表現在：

       1、缺乏清潔供暖統一規劃

       一是各地在制定供暖規劃中仍較少考慮可再生能源供熱，而且供熱區域早已劃給燃煤供熱企業，除個別大型央企能夠進入地方供熱市場外（調研的地熱項目均為中石化新星公司開發、生物質發電項目為光大國際、中節能等央企投資建設開發），民營資本很難進入。二是不重視新能源供暖，除一些省(區、市)編制了地熱能開發利用規劃，少數市（縣）制定了清潔能源方面的發展規劃（如河南蘭考縣、永城市等制定了以可再生能源為主的農村能源革命示范區建設規劃），多數地區在編制供暖規劃時未考慮優先利用本地的可再生能源。

       2、可再生能源供熱缺乏支持政策

       在風電清潔供暖方面。一是風電企業通過電網向電供熱企業售電，但受到現行電力交易和電價制約。風電企業可把保障性收購小時數之外的電量低價用于供暖，但很多地區的上網電量達不到最低保障性小時數，再加上輸配電價機制不靈活，無法做到電供暖成本與燃煤供暖成本相當。例如在張家口地區，采取谷電蓄熱方式供暖，如果單純考慮運營電費成本，電供暖企業用電價格盈虧平衡點為每千瓦時0.20元左右，考慮到固定資產投資回報、設備維護等因素，只有谷電電價達到0.15元/千瓦時才具備大規模推廣價值。風電企業可按0.05元/千瓦時電價上網，但需要電網企業將輸配電價降至0.1元以內。二是大規模利用風電供暖需擴建配電網，需要國家投資政策支持。

       在地熱能供熱方面。一是地熱資源勘查程度普遍偏低，例如河南省只對11個省轄市城市淺層地熱能進行了評價，其它市和縣都沒有地熱能資料，編制地熱能利用規劃缺乏資源依據。二是政府部門缺乏協調機制，管理職能分散在國土、住建、能源等部門，相關政策不協調，限制了地熱能開發利用。三是地熱供暖項目用電價格執行大工業電價（0.75元/千瓦時左右），導致項目投資回報期較長。四是地熱資源開發技術標準不完整，不能適應地熱開發利用的需要。

       在生物質供熱方面。一是燃料成本高，山東棲霞生物質熱電聯產項目所需生物質原料進廠價格接近400元/噸，且燃料收集困難，企業供暖成本居高不下，2016年公司供暖成本28.18元/平方米，政府部門批準的居民供暖收費為23元/平方米。二是沒有農林生物質收集補貼政策。目前，垃圾發電企業處理居民生活垃圾每噸有60~100元的垃圾處理補貼，生物質發電利用的是農林廢棄物，相當于處理農業垃圾，但沒有農林廢棄物垃圾處理的補貼政策。三是生物質成型燃料鍋爐缺乏與自身清潔環保特性相適應的專門的大氣污染物排放標準。四是缺乏完整的專業化原料收集、運輸、儲存及供應體系，收儲運效率低，難以滿足規模化利用的需要。

       （三）已開展工作

       近兩年來，我司組織開展可再生能源供熱的相關政策研究，推動部分地區開展試點。已委托國家可再生能源中心會同中節能咨詢有限公司、國家地熱能研究中心等單位及相關領域專家，開展可再生能源供熱可行性、技術方案、經濟可行性、投資運營機制等方向的研究，取得了一定成果。

       2016年12月，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上對推進北方地區冬季清潔取暖工作做出重要指示，我們認真學習了習總書記重要指示精神，在已開展研究等準備工作基礎上，提出了推進可再生能源供熱的工作設想，加快出臺《關于促進可再生能源供熱的意見（征求意見稿）》（以下簡稱《意見（征求意見稿）》）。

       2017年2月16-22日，按照我局北方地區清潔取暖工作的統一部署，我司與局電力司、環保部大氣司及相關研究機構共同組成調研組，由梁志鵬同志帶隊，赴河北、山西、山東、河南等開展新能源供暖專題調研，重點了解新能源供暖的發展現狀和存在的問題，研究支持政策措施，并將相關內容納入本意見

       二、《意見（征求意見稿）》主要內容

       《意見（征求意見稿）》主要包括總體要求、主要任務、完善支持政策和措施等3部分、共18條，涵蓋了促進可再生能源供熱發展的指導思想、基本原則、工作目標、主要任務、政策措施等方面的內容

       （一）關于指導思想和基本原則 《意見（征求意見稿）》提出，要以替代城鎮直接燃煤供熱和民用散煤取暖為重點領域，按照“優先利用、經濟高效、多能互補、綜合集成”的原則，樹立優先發展可再生能源的理念，將可再生能源供熱作為區域能源規劃、解決散煤替代的首要內容，通過在城鄉全面推廣可再生能源供熱技術，減少或避免在人口密集地區的煤炭直接燃燒，減少大氣污染，減緩對天然氣供應依賴，有效支撐能源轉型和產業結構調整，為生態文明建設奠定堅實基礎。

       （二）關于工作目標

       《意見（征求意見稿）》提出，到2020年，通過大力發展可再生能源替代燃煤供熱，全國可再生能源供熱面積達到35億平方米左右，比2015年增加約28億平方米，各類可再生能源供熱總計替代約1.5億噸標準煤。在京津冀及周邊地區，可再生能源供暖面積達到10億平方米，長三角地區采用可再生能源供暖面積達到5億平方米。特別是可以實現在城鎮和農村地區大量替代民用散煤取暖。

       （三）關于主要任務
一是樹立可再生能源優先理念，做好供熱統籌規劃。二是積極推廣地熱能熱利用。三是積極發展生物質能供熱。四是結合可再生能源消納推廣清潔電力供熱。五是大力推廣太陽能熱利用的多元化發展。此外，主要任務還包括大力推動城鎮可再生能源供熱發展、全面推廣農村地區可再生能源替代散煤、通過跨區域清潔電力消納創新供熱應用模式等內容。

       （四）政策措施

       為充分調動地方和企業積極性，確保可再生能源供熱能夠實現大規模推廣，《意見（征求意見稿）》還提出了五項配套政策措施，主要包括加強規劃指導、建立促進風電等可再生能源電力取暖電價機制、完善可再生能源供熱管理體系、完善新能源取暖財稅金融政策體系、建立嚴格的環境和排放標準等。

       三、征求意見情況

       起草過程中，我們就《意見（征求意見稿）》的內容向局電力司、委價格司等相關部門提出了政策建議，并對電力司、價格司等清潔取暖相關文件會簽過程中及時溝通，又吸收了在北方四省新能源取暖實地調研過程中地方和主管部門、企業、研究機構等反應的意見，大部分已完全或部分體現在《意見（征求意見稿）》中。

       附件：各類能源供暖技術經濟性比較